上证观察家 | 重塑地方政府财力体系

　　落实二十届三中全会精神：全面激发地方经济活力 （二）

　　□ 杨成长 龚 芳 方思元

　　□ 党的二十届三中全会聚焦地方政府财力问题，在理顺、增收、减负、化债等方面作出一系列改革部署，对于理顺中央与地方关系、增加地方自主财力、优化各级政府间事权和财权关系、提升地方政府债务可持续性具有重要意义

　　□ 地方政府要抓紧落实党的二十届三中全会精神，发挥改革主动性，积极理顺省、市、区县政府间财政关系，推动省以下财政事权和支出责任划分改革落地

　　□ 健全的地方税体系和自主可控的地方税税率是维持地方公共服务、提升地方经济活力的重要基础。地方政府要积极顺应改革导向健全地方税体系，提高消费税征收能力；要结合地方实际加快明确地方税附加税征收办法，落实税收法定原则

　　□ 财政转移支付制度是各级政府推动经济治理的重要政策工具，对于解决区域财政不平衡问题、推动区域间基本公共服务均等化有着重要意义。地方政府要加快健全转移支付管理体系，围绕高质量发展需求加强转移支付分配使用和绩效管理

　　□ 地方政府要重视债务管理，加快推动形成权责统一的地方政府债务形成机制

　　□ 地方政府要积极探索实行地方宏观资产负债表管理，切实推动地方宏观经济治理创新

　　地方政府是推动我国经济发展和改革开放的核心力量。近年来，受房地产市场下行、历史遗留问题等因素叠加影响，各级地方政府财政收支压力显著加大，地方财力问题成为困扰地方经济发展的重要瓶颈。具体来看，受房地产市场下行影响，近年来地方政府土地出让收入大幅下降，2023年国有土地使用权出让收入降至5.8万亿元，较2021年高点下降33%，部分地区降幅甚至达70%至80%。土地出让收入的锐减导致地方政府可支配财力显著下降。

　　全面激发地方经济活力是我国实现新一轮高质量发展的重要抓手，而重塑地方政府财力体系是促进地方经济发展的关键。党的二十届三中全会聚焦地方政府财力问题，在理顺、增收、减负、化债等方面作出一系列改革部署，对于理顺中央与地方关系、增加地方自主财力、优化各级政府间事权和财权关系、提升地方政府债务可持续性具有重要意义。地方政府要抓紧贯彻落实好党的二十届三中全会精神，全面深入推进省以下财税体制改革，健全地方税征管体系，提升转移支付资金利用效率，完善债务管理制度，健全地方资产负债表编制和管理体系，以改革充实财力，以健全的财力提振地方经济发展活力，巩固我国经济长期稳定向好局面。

　　一、推动省以下支出责任划分改革，健全财权事权平衡机制

　　党的二十届三中全会聚焦央地财政事权和支出责任划分问题，相关改革举措有助于全面优化中央与地方政府之间事权和支出责任关系，建立权界清晰、分工合理、权责对等的中央和地方事权和支出责任管理机制

　　近年来，我国不断推动央地财政事权和支出责任划分改革，然而在实践中仍然存在“中央决策、地方执行”框架下，事权和支出责任下移的情况，同时我国中央及地方共同事权庞大，而共同事权对应支出责任的落实缺乏清晰的依据。党的二十届三中全会聚焦央地财政事权和支出责任划分问题，在减轻地方政府事权和支出责任方面明确改革要求，全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”，并明确“中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权”。相关改革举措有助于全面优化中央与地方政府之间事权和支出责任关系，建立权界清晰、分工合理、权责对等的中央和地方事权和支出责任管理机制。

　　地方政府要抓紧落实党的二十届三中全会精神，发挥改革主动性，积极理顺省、市、区县政府间财政关系，推动省以下财政事权和支出责任划分改革落地。2022年6月国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，其中明确提出要清晰界定省以下财政事权和支出责任。然而从实践中来看，部分省以下的事权和支出责任划分改革还停留在“以文件落实文件”的阶段，尤其在具体支出责任划分上普遍存在下移的情况。地方政府要在党的二十届三中全会改革导向下，结合本地区实际加快推进省以下各级财政事权划分改革，根据受益范围原则、信息复杂程度原则、激励相容原则，合理划分省、市、区县三级财政事权和支出责任。

　　一是强化省级财政事权，推动省级事权和省级支出责任更好匹配。将维护全省统一市场、受益范围覆盖全省、外部性强、信息复杂程度低的基本公共服务划为省级事权，根据近年来具体事权执行情况制定清晰具体的省级事权清单。对于确需下沉至市、区县级政府的事权，省级政府要足额安排资金，并通过行政部门垂直管理的下属机构履行具体事权的执行、机制保障和监督等工作，推动省级事权和省级支出责任更好匹配。要规范并减少共同财政事权，明确省、市、县三级事权划分的争议处理机制。

　　二是建立面向基层的事权和支出责任动态调整机制。一要将直接面向基层、地域信息强的基本公共服务确定为市、县的财政事权，加快建立健全财政事权和支出责任划分动态调整机制；二要聚焦近年来供需矛盾突出的公共服务领域，建立健全教育、医疗、养老、环保等领域的公共服务提供标准；三要根据上一年市、县公共服务供给考核水平确定下一年支出责任比例，强化市、县级政府事权与支出责任的匹配性和效率，提升地方政府公共服务供给水平。

　　二、健全地方税体系，提升地方税收征收和管理能力

　　《决定》着力破解地方税体系建设难题， 一系列改革部署进一步健全地方税体系，拓展地方收入来源，调动地方经济活力，引导地方政府在推动高质量发展中发挥更加重要作用

　　健全的地方税体系和自主可控的地方税税率是维持地方公共服务、提升地方经济活力的重要基础。《决定》着力破解地方税体系建设难题，提出要“增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限”“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。这一系列改革部署进一步健全地方税体系，拓展地方收入来源，调动地方经济活力，引导地方政府在推动高质量发展中发挥更加重要作用。

　　地方政府要积极顺应改革导向健全地方税体系，提高消费税征收能力。2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》提出要稳步推进健全地方税体系改革，将部分条件成熟的中央税种作为地方收入，其中明确提出要后移消费税征收环节并稳步下划地方。然而受限于中央与地方收入划分、区域间财力平衡、地方税收征管能力等因素，相关改革推进较慢。《决定》提出“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”，充分彰显改革决心，地方政府要积极健全地方统计体系，提升征管能力，加快推进相关改革举措落地。

　　一是消费税征收环节的后移，需要地方统计制度和税收征管制度从生产端向产业活动端转移。地方政府要积极利用全国经济普查成果推进统计制度方法改革，积极发挥地方主观能动性，通过课题招标等方式集聚高校及科研机构智力资源探讨改革具体路径，推动法人单位和产业活动单位并重的统计改革，加快推进经营主体活动发生地统计。

　　二是要不断健全地方税收征管体系，开展统计质量管理专项行动。过去我国大部分地区在产业活动单位统计方面，普遍存在法人单位漏填产业活动单位、产业活动单位与法人单位重复报送、法人单位和产业活动单位数据不匹配等问题。统计的准确性问题会导致税收征管环节面临较大困难，为了给消费税征收环节后移下的税收征管打好基础，确保税款合理足额征收，一要以省级政府为核心推动各地方开展统计质量管理专项行动；二要落实到各区县责任部门，加强税收源头数据的质量监管；三要制定工作清单，通过电话调查或者上门调查的方式开展数据核查、走访调研。

　　三是地方政府要更加重视转变财政收入观念，健全本地消费市场。要充分意识到随着经济发展方式从制造业向服务业、从投资向消费转变，地方政府收入结构将随之而变。从区域分配来看，消费税征收环节后移至批发或零售端，意味着消费较为活跃的东部地区的税源将显著高于中西部地区。因此，地方政府尤其是中西部地方政府要更加重视培育地方消费动能，健全消费基础设施，促进服务业发展，转变“重生产、轻消费”的传统观念。同时，要积极加强与中央相关职能部门的对接，争取消费税征收环节后移的品目试点落地。

　　地方政府要结合地方实际加快明确地方税附加税征收办法，落实税收法定原则。近年来，我国已在环境保护税法、资源税法、耕地占用税法等地方税立法中赋予省级地方政府确定具体适用税率、税收减免等管理权限。各地方政府要结合地方实际，充分考虑地区企业承受能力和消费市场情况，以优化公共服务供给、加强基础设施建设为导向，合理调整城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加等三大地方附加税税率，提升与公共服务水平的适应性。同时，各地方要落实“税收法定”原则，加快出台关于地方附加税征收办法的实施意见和配套实施细则，确定各地区地方附加税具体适用税率、计征方式和减征免征具体办法。

　　三、加强转移支付分配使用和绩效管理，优化调控能力

　　与中央对地方的转移支付相比，省以下行政区的转移支付管理仍存在诸多问题和不足，《决定》为地方政府进一步加强转移支付工具使用明确改革方向

　　财政转移支付制度是各级政府推动经济治理的重要政策工具，对于解决区域财政不平衡问题、推动区域间基本公共服务均等化有着重要意义。然而，与中央对地方的转移支付相比，省以下行政区的转移支付管理仍存在诸多问题和不足，尤其在资金配置效率和使用效益方面缺乏系统完善的绩效评价机制，同时对基本公共服务的响应不够及时。《决定》提出，要“完善财政转移支付体系”“建立促进高质量发展转移支付激励约束机制”，为地方政府进一步加强转移支付工具使用明确改革方向。

　　地方政府要加快健全转移支付管理体系，围绕高质量发展需求加强转移支付分配使用和绩效管理。

　　一要根据地方区域差异、要素禀赋、经济发展基础加快研究制定具有地方鲜明特色的一般性转移支付制度等配套法规，明确转移支付预算编制、分配管理、退出机制和资金使用等领域的基本原则，通过法治化、公开化、透明化的转移支付机制，减少外生因素干扰，稳定市、县级政府预期。

　　二要围绕高质量发展需求在一般性转移支付中嵌入更多的激励约束机制。要以促进县域经济发展、保障新市民权益为核心，按照各级地方政府推动城乡教育、公共卫生、基本医疗、文化体育等基本公共服务均等化的努力程度给予转移支付奖励，激励省以下各级政府加大对基本公共服务的支出力度。同时，对基本公共服务保障不到位、资金管理存在违法违规问题、存在“吃空饷”现象的地区，要扣减一般转移支付数额，强化惩罚约束机制。

　　三要由省级财政部门健全共同事权转移支付绩效考核目标体系和工作体系。由于按照项目法分配资金，当前专项转移支付的绩效评价机制已逐步完善，但共同事权转移支付仍缺乏有效的绩效评价机制，难以监测中央资金下达后的资金使用效益以及地方落地成效。要以省牵头每年组织开展1至2次共同事权转移支付绩效考核，加强重点民生等共同事权项目的绩效评价，建立绩效评价通报制度，将绩效评价结果作为完善财政政策、科学安排预算的重要依据；要完善共同事权项目运行监控，在关注预算执行进度的同时，对绩效目标实现程度进行监测、纠偏和控制，开展有关问题的追踪整改活动，实现对转移支付资金预算执行情况和产出绩效的实时监控。

　　四、完善地方政府债务管理制度，化解地方债务风险

　　《决定》针对地方政府债务问题进行相关改革部署，有效统筹发展和安全，兼顾当前和长远，为化解地方债务风险，健全地方经济长期可持续发展提供制度保障

　　党的十八大以来，党中央高度重视地方政府债务管理工作，不断健全地方政府债务管理制度。然而，由于缺乏权责统一的地方政府债务形成机制，部分地方政府债务负担较重。《决定》针对地方政府债务问题，明确指出要“完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型”“合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例”。相关改革部署有效统筹发展和安全，兼顾当前和长远，为化解地方债务风险，健全地方经济长期可持续发展提供制度保障。

　　地方政府要重视债务管理，加快推动形成权责统一的地方政府债务形成机制。

　　一要积极落实党的二十届三中全会改革精神，加快建立全口径地方债务监测监管体系。要以省级政府为主导，推动建立省、市、区县三级的全口径地方政府债券信息共享系统，在纳入各类显性债务相关指标的基础上，涵盖隐性债务数量、规模、增速、偿债能力、审计情况等定性及定量指标。省级政府要制定信息共享系统的建设标准、数据共享标准，完善地方财政、审计等各部门以及省、市、区县三级政府的工作协调机制，通过行政管理机制垂直管理，提升省以下各级行政区全口径地方政府债券信息共享系统数据的准确性、完整性。在此基础上，要形成各地区“红橙黄绿”债务风险等级评价，动态监测各地方政府的债务风险状况，及时化解债务问题。

　　二要加强地方政府专项债券资金“借用管还”全流程管理。要推动省以下各级政府通过建立项目库管理机制、项目联审机制、资金监管机制、风险评估机制等，对专项债券从项目储备、需求申报、债券发行，到债券资金拨付使用、项目建设运营、资产管理以及债券清偿等各阶段进行管理，明确具体工作及要求，强化预算及绩效管理，确保专项债按期偿还。

　　三要加快推动地方融资平台改革转型。要持续剥离城投平台政府融资功能，促进融资平台优化公司治理结构、强化内部管理、完善人才激励机制，成为不依赖政府信用、财务自主可持续的市场化企业；要重点持续推动城投平台业务模式转型，尤其聚焦现代化产业体系建设方向，鼓励城投平台向数字经济与实体经济融合领域、社会服务业领域转型；要强化融资资金使用绩效管理，保证成本与收益匹配、现金流与债务期限匹配。

　　四要抓住中央集中置换地方政府存量隐性债务的契机，加快化解地方存量债务和消化政府拖欠账款。为有效化解地方债务潜在风险，近两年中央财政持续加大对地方化债的支持。2024年以来，财政部已安排1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠的企业账款，并表示拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务。对于债务压力相对较小的东部沿海省份，要加快实现存量隐性债务清零；对于债务压力相对较大的中西部省份，要抓住中央加大地方化债支持的政策契机，争取更多的新增专项债限额。

　　五、推进地方宏观资产负债表编制工作，优化经济治理方式

　　《决定》提出，要“探索实行国家宏观资产负债表管理”，进一步明确了宏观资产负债表的分析和管理功能，为地方政府的经济治理创新提供新方式和新工具

　　国家资产负债表是综合反映一个国家资产、负债总量及结构的核算表，也是分析经济、识别和防范风险、稳定金融的重要方法。与国内生产总值等流量分析方法不同，国家资产负债表提供了从存量角度、资产与负债对应角度分析宏观经济的新视角。2013年召开的党的十八届三中全会提出编制全国和地方资产负债表这一重要改革任务，2017年国务院办公厅印发《全国和地方资产负债表编制工作方案》，但在实践中，当前资产负债表编制的时效性还难以满足中短期宏观经济管理需要。《决定》提出，要“探索实行国家宏观资产负债表管理”，进一步明确了宏观资产负债表的分析和管理功能，为地方政府的经济治理创新提供新方式和新工具。

　　地方政府要积极探索实行地方宏观资产负债表管理，切实推动地方宏观经济治理创新。

　　一要推动完善地方宏观资产负债表编制工作，制定进一步优化资产负债表编制的工作方案。要以省级行政区统计部门为核心，整合地区科研院所资源和高校资源，加强对地方宏观资产负债表的理论研究，并与研究机构共同建立工作推进机制，梳理资产负债核算基础资料来源，为各地统计落地提供具有可行性和可操作性的指引，确保数据采集与分析的全面性和完整性。

　　二要建立系统全面的地方宏观资产负债统计数据库。要推动省以下各级行政区统计部门围绕职能划分、资产范围分类、资产负债核算方法等内容开展调研，采集资产负债核算所需基础数据，做好上下级数据的共享和整合工作。各地政府要结合当地实际情况，将基础资料较为完整、核算方法较为成熟、数据可得性、易得性、连续性较高的领域作为先行先试对象，注重数据时效性，积累数据采集和统计经验，然后再逐步推广至其他领域。

　　三要加强对地方资产负债表的研究和运用。转变过去仅从增量视角解决经济问题的惯性思路，将增量分析和存量分析、资产分析和负债分析、供给分析和需求分析有机结合，提高宏观经济政策时效性和全局性。例如，在消费领域，地方政府要减少对消费券的依赖，更加重视从降低负债压力、稳定资产价值等居民资产负债表角度提升居民财富效应，修复居民消费信心；在投资领域，要用好和盘活好地方存量基础设施存量资产，依据基础设施建设运营成本、市场供求竞争关系、旅客承受能力等，制定灵活折价、有升有降、差异化的基础设施定价机制，提升基础设施投资回报；在债务领域，要摸清家底，通过地方宏观资产负债表评估各部门资产负债状况，分析偿债能力，监测预警地方经济运行，强化对各地资金、资产、资源的优化配置。

　　（杨成长系全国政协委员、申万宏源证券研究所首席经济学家；龚芳系申万宏源证券研究所政策研究室主任、首席研究员；方思元系申万宏源证券研究所高级研究员）