杨志勇：化债“三支箭”既解燃眉之急，又增加发展动能

杨志勇 中国财政科学研究院院长、研究员 

　　提升财政政策质效，可以让财政更好地在国家治理中发挥作用。增量财政政策的落地，就是在用改革的办法解决问题，促进形成与中国式现代化相适应的宏观经济治理体系，从而推动经济健康发展。

　　直面问题，力度合适

　　增量财政政策是针对经济形势变化，相时而动、应运而生的。直面地方隐性债问题，“三箭齐发”，力度合适。

　　一是增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。

　　二是从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。这两项政策直接增加地方化债资源10万亿元。

　　三是明确2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。这样12万亿元的化债规模，相对于2023年末14.3万亿元的地方隐性债余额来说，力度是合适的。留出2.3万亿元地方隐性债给地方政府去处理，既在地方的能力范围内，又能体现地方的责任。

　　合适力度的隐性债置换，意义是多方面的。相对于隐性债务，地方政府债券的期限结构更加优化，利率更加合理，利息负担也大幅度减轻，五年预计减轻6000亿元的利息负担。对于地方政府来说，这是一场“及时雨”，有了更大的资金腾挪空间，将从债务还本付息的压力中解放出来，可以心无旁骛地发展经济、改善民生。化债中所注入的资金，可以促进地方资金链条的畅通，原先一些受制于资金短缺而不能畅通的循环因此可以畅通起来。地方政府同时有更多的资金支持投资和消费，支持科技创新，推动经济稳定增长和结构的优化。地方政府不仅有资金，而且有时间精力，去谋划和推动高质量发展。

　　化债的目的不是让债务越少越好，而是要更好地发挥公债在经济发展中的作用。规模适度的透明的政府债务，可以为经济健康发展筹措更加充分的资金，为基础设施的完善和基本公共服务的提供，提供更加强有力的支持。面对较高的储蓄率的国情，公债可以将更多的储蓄转化为投资，从而更好地促进经济增长。公债资金还可用于消费的促进，消费品以旧换新就是明证。对于处于高质量发展阶段的中国来说，包括地方债在内的公债，是经济健康发展之不可或缺的政策工具。

　　房地产市场的平稳健康发展是经济健康发展的一项重要内容。增量财政政策直面房地产市场问题，包括专项债券支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房等众多举措。同时，支持房地产市场健康发展的相关税收政策也将出台。增量财政政策的合力效应将更加凸显。

　　化债是财政金融政策协同的重要举措。隐性债置换，意味着原先可能被列入不良资产的商业银行贷款有了安全保障，从而提高金融资产的安全性。此项举措，对于维护国家金融安全的重大意义也不言而喻。在化债的同时，加快推动发行特别国债，补充国有大型商业银行核心一级资本，让金融安全更有保障，让中国经济行稳致远。

　　创新工作思路，防风险促发展

　　创新工作思路，让增量财政政策的经济效应得到更充分的释放。大规模置换隐性债标志着化债工作思路的四个转变，即变被动为主动；变点状式排雷向整体性除险；变双轨管理为规范透明管理；侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。

　　化解隐性债，以前的做法是哪里爆雷就先解决哪里的问题。这次的举措是创新工作思路，主动出击，赢得更多主动。主动化解尚未爆雷的地方隐性债问题是在治未病，让经济肌体更加健康。

　　化解债务是同类问题统筹解决，而不是一一化解，这大大提高化债效率。点状式排雷的化债方式不仅成本高，而且容易在排雷中引发其他风险。金融市场风险具有传染性，局部地区的小风险可能引发其他地区大风险的猜疑，不利于化债的进行，因此需要在化债方式上作创新。创新工作思路，整体性排险可以大大降低“化小失大”问题的风险。

　　问题导向首先要明确问题，化债工作思路的根本转变建立在对地方隐性债问题的充分把握的基础上，而且主动向社会公开，提高了财政管理的透明度。2023年末14.3万亿元的地方隐性债余额，是逐笔甄别出来，又经过逐笔审核，债务信息的可靠性是把握问题的关键。这样，让化债有可靠的数据支撑。在过去，隐性债务底数不够清晰，规模大小，各执一词，这不利于问题的解决。创新工作思路，让主动化债有更扎实的数据支持。科学准确的债务信息，又是透明的债务信息，有利于债务管理的规范化。

　　化债不仅仅是在防风险。化债要有防范风险的底线思维，但仅此是不够的。改革开放最重要的一条经验是在发展中解决问题。化债也是如此。创新工作思路，防风险和促发展并重，让发展为风险防范提供更强有力的支持。

　　化债工作思路的转变，是财政政策与财政管理水平提高的生动表现。化债中的防风险、促发展，是“一石二鸟”，既解燃眉之急，又能增加发展动能，将推动中国经济的持续繁荣。

　　遏制新增隐性债务，助力提升增量财政政策效果

　　增量财政政策的效果的巩固，必须在形成有力的约束机制的基础上，坚决遏制新增隐性债务的形成。

　　隐性债务与现代财政制度是格格不入的，游离于政府预算管理之外，缺乏监督，不利于财政资金效率的提升，而且可能引发资金使用的各种腐败问题。遏制新增隐性债务，是现代财政制度建设的内在要求，是巩固增量财政政策效果的必然要求。

　　从根本上打掉地方隐性债务生存的温床，需要加快建立同高质量发展相适应的中国特色债务体系。在这样的体系中，地方政府没有动力举借隐性债，也没有能力借到隐性债，即使借到了也容易被监测到，并要因此被问责。

　　这要求进一步加快财政改革，健全信息共享和监管协同机制，形成全口径监测地方政府债务信息的体制机制。这种体制机制不仅在化债中发挥作用，而且在遏制新增隐性债务也将发挥积极作用。

　　隐性债务意味着特定规模特定形式的政府收支未纳入预算。因此，在同高质量发展相适应的中国特色债务体系中，需要进一步明确，所有政府收支都必须纳入预算管理。事实上，预算法对此已有明确的要求：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”因此，加强全口径预算管理，需要强有力的举措作为支持，需要更强的预算约束，以“铁的纪律”约束新增隐性债务的形成。

　　同高质量发展相适应的中国特色债务体系要求实施更加严格的监管问责机制。此前，并不是没有此类机制，只是未得到有效实施，或者在实施中走样了。为此，需要强化动态治理，创新工作思路，收集新增隐性债务线索，及时掌握违规举债新手段、新变种，推动监管从事后“救火补漏”向事前“防患于未然”延伸。发现一起，查处一起，让问责机制有效发挥作用。严格落实地方政府违规举债问责制。

　　让新增隐性债务无藏身之处，将进一步巩固增量财政政策的效果。更有针对性的问责，要落实到个人。在这样的体制机制下，地方政府不是不能举债，而是要借透明的债，要借的是可以实现有效透明管理的地方债。

　　加快增量财政政策落地，谋划明年更加给力的财政政策

　　增量财政政策包含一揽子、综合性、靶向准的化债组合拳，作用直接、力度大。增量政策针对性强，要有效落地，快速落地。时间不等人，早落地早收益。增量财政政策的实施要强化“快”字当头，尽快实现政策目标。

　　结合明年经济社会发展目标，中国应该实施更加给力的财政政策。社会各界对财政政策取向和力度的关注，是财政政策可以更好发挥作用的重要前提条件之一。现代宏观政策发挥作用的机制之一就是预期管理。加大逆周期调节力度，是针对当前经济形势变化所作出的选择，谋划下一步的财政政策，必须因应经济形势的需要。

　　中国财政赤字率仍有提升空间。3%的财政赤字率处于较低水平。财政政策空间的大小的判断首先需要立足国情。国情需要，国情允许，就可以进一步加大财政政策实施力度。借鉴国际经验，进行横向比较，可以让我们更好地把握国情。财政政策的空间取决于债务的可持续性。理论上说，只要债务可持续，财政政策的力度就在合理的范围内。

　　与主要经济体和新兴市场经济体的政府负债率相比，中国政府的负债水平算低的。根据国际货币基金组织（IMF）的统计数据，2023年末20国集团组织（G20）的平均政府负债率为118.2%，其中日本接近250%，美国接近120%，法国、加拿大、英国都在100%或以上的水平，而中国按照包括14.3万亿元隐性债在内的全口径债务总额计算，政府负债率为67.5%。这意味着中国政府负债仍有较大的提升空间。

　　判断政府负债水平是否合适，不能只看负债，还要将负债和资产结合起来看待。中国地方政府债务形成了大量优质资产，而且是能带来未来收益的有效资产。与主要经济体和新兴市场经济体相比，中国政府的这种资产优势决定了在同样条件下，有着更大的负债空间。这也说明在同样的政府负债水平下，中国政府有更大的财政政策空间。

　　在更大的财政政策空间中，财政政策推动经济健康发展有更多的有利条件。因此，我们完全可以在进一步全面深化改革中，谋划明年更加给力的财政政策。在更加给力的财政政策支持下，健全宏观经济治理体系，创造更加有助于改善实体经济和金融资产质量的条件，推动中国经济健康发展，让经济繁荣在资本市场繁荣上得到更加充分的体现。