罗志恒：财政如何发力？兼谈供需失衡的财税体制因素
文：罗志恒，粤开证券首席经济学家
下文为作者第93次博智宏观月度研判例会上的发言内容，已经过本人审阅
当前我国面临的总需求不足问题实际上是供需失衡，产能过剩、需求不足是一个硬币的两个方面，两者是相对的，需求不足反映到供给就是产能过剩。中国加入WTO后，中国凭借强大的生产能力、廉价的劳动力和出口产品等满足了全球需求，促进了全球经济增长、通胀低水平的繁荣时期。需求分为内需和外需，外需伴随全球老龄化率上升、贫富分化结构性因素以及贸易摩擦等影响趋于下行，自然显得产能过剩，但这是全球需求收缩的结果，而不能将责任归咎于中国。在如此背景下，外需的不确定性明显提升，增强内需的稳定性、确定性并促进内需增长就更加必要。因此，需要讨论如何提振内需，如何解决供需失衡。
供需失衡有很多原因，与财政税收制度有很大的关系。第一，供需失衡与生产地税收原则有较大关系。在财政的收入端，我国实行的是生产地税收原则，这意味着资本在哪里、生产在哪里，贡献的税收就在哪里，因此地方内在的激励就是更多地支持资本、支持供给、支持生产。这样一套制度设计与我国1978年改革开放之初的资源禀赋是一致的。在当时的背景之下，劳动力充足、资本稀缺，所以谁掌握和引进了资本，谁就能创造财富，于是我们形成了一套优待资本、生产和供给的制度。
第二，财政支出结构中民生支出占比与预期有差距，导致居民不敢消费。中国是发展中国家，还需要大量的财政资金用于基础设施建设，导致我国财政支出结构长期以来处于为维持政府日常运作的“吃饭财政”以及推动经济建设的“建设财政”阶段，这就使得“民生财政”支出占比不足。当民生财政占比不足，居民对医疗教育养老等的后顾之忧还较大，居民就不敢消费。
第三，供需失衡与地方政府对土地出让的选择性、歧视性定价有关。1998年停止福利分房并进行了房地产改革，地方政府要获得土地出让收入就要卖地，地方政府怎么操作的呢？地方政府对于工业用地采取低价乃至无偿划拨、对于住宅用地采取高价的歧视性定价策略。之所以对工业用地采取低价乃至无偿划拨，是为了吸引资本、生产，以此创造GDP和税收。这就导致一个结果，通过高价的商品住宅用地来补偿工业用地。工业用地低价，支持供给、支持生产、支持企业；住宅用地高价，推升房价，抑制消费、抑制需求、抑制居民，于是这自然地产生了供给大于需求。
综上，供需失衡的问题与税制原则、财政支出结构、地方政府的歧视性地价有较大的关系，总之解决供需失衡问题还要改革财税制度。
下面我进入今天的正题，主要是汇报三个方面的问题。一是今年的财政政策到底是否积极？我国从1998年到现在，除了2004到2007年这几年我们不是积极的财政政策，这二十多年的时间我们大多是积极的财政政策。从年初看，今年的财政政策是很积极的，包括4.06万亿的赤字、3.9万亿的专项债、1万亿的超长期特别国债，再加上去年增发但主要在今年使用的1万亿国债，合计是9.96万亿。也就是说年初的财政增量资金在3月份已经是接近10万亿的规模，那个时候大家都觉得积极，现在很多人觉得财政积极的程度要进一步提高，都觉得财政要继续发力。这是为何？二是如何看待财政增量政策？10月8日财政部在发布会中提及的增量财政政策有四个点，第一是债务置换支持化债，第二是补充银行资本金以提高抗风险能力，第三是支持房地产止跌回稳，第四是加大对特定群体的保障力度等，我想跟大家汇报怎么看待这个问题。三是下阶段财政如何接力，涉及到财政政策理念的优化及具体举措。在当下讨论财政政策，不能仅仅讨论一个总量的概念，还要去讨论怎样去使用政策，让有限的财政资金发挥出更好的效果，就是财政政策的重点和机制的问题，所以我这里想谈一谈财政理念的优化和一些具体举措。
一、今年财政政策是否积极？
今年3月份的时候，绝大部分人认为财政政策很积极，如前所述有接近10万亿的增量规模。这个规模相当于GDP的7.7%左右。大家非常关注赤字率，但是大家关注的赤字率实际上是狭义层面的赤字率，仅限于一般公共预算，这个指标已经不能代表财政政策的力度，我们要用更广义的赤字率，比如刚刚加总的接近10万亿的规模和7.7%左右的赤字率，这是很大力度的。
图1：我国历年财政赤字规模和赤字率（狭义）
现在的问题是为何3月份来看很积极，但为什么各方现在感觉力度不及预期了？这源于支出等于收入加上债务，10万亿规模不小，但是今年财政收入不及预期，1-9月一般公共预算同比为-2.2%、政府性基金预算收入增速为-20.2%，这意味着我国今年1—9月份税收和土地出让收入加起来，与去年同比是负的。当收入不及预期，支出、债务又是既定的，这个情况支出规模增速也就相对下行了。同时，还有个原因，就是债务额度没有使用好，有10万亿的额度可以用，但是没有发出去，主要是今年专项债的发行和使用进度明显低于往年。这又源于专项债的项目收益不及预期，如果投入到缺乏效益的项目上去，是要被问责的。于是地方政府的理性选择是压着专项债的发行和使用进度，导致专项债额度的使用及时不充分，导致有10万亿的额度也不一定能够花出去。这两个原因共同导致了今年看到的局面，就是两本预算的支出之和在1—9月的同比增速是负0.8%。在宏观数据上，就是经济进入二季度之后面临明显的下行压力。当然我们总体仍要肯定财政部门的积极作为和贡献，仍在负重前行，统筹防风险和稳增长，但是从制度层面可能还要改变两个方面。其一是未来可能需要从“以收定支”转到“以支定债务”。其二是要改革专项债的制度，从目前“先定额度，再找项目”改为“根据项目储备情况来定额度”，确保专项债能快速转化为实物工作量。
二、如何看待近期的财政增量政策？
财政的增量政策，主要是四个方面，即加力支持地方政府化解债务风险、发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本、推动房地产市场止跌回稳、加大对重点群体的支持保障力度，这四个里面最需要关注的是第一个问题，近年来力度最大支持地方化债。
一段时间以来，房地产下行等导致地方政府可用财力减少，地方政府面临的局面是“左手搞化债、右手搞三保”，导致地方政府被短期的事情牵扯精力，而且还要砸锅卖铁、远洋捕捞来化债，于是地方政府发展经济的能力和积极性受到影响。过去改革开放40多年的经验告诉我们，没有地方政府积极性的发挥，经济增长会受到很大的影响。这次债务置换除了规模较大以外，更重要的是恢复地方政府发展经济的能力和积极性。
过去地方政府出现了一个循环，“短期困难长期化”，短期的财政困难导致地方政府的行为和预期都着眼于短期，难以着眼长远谋划经济发展，就会导致短期的财政困难变成长期的问题。这次化债我觉得对于风险和增长的关系有了新的定位，从过去几年的“化债中发展”转到了在“发展中化债”，这是大的思路转变。实际上，在化债中是很难实现发展的，当经济下行期的时候还要把有限的财政资金用于偿债而不是经济发展，结局就是对经济的带动作用有限。所以，除了规模大，还有财政和化债思路的转变，这进一步引起了地方政府行为和预期的改变，都是有利于经济发展的，这是一揽子增量政策里的重大突破。
当然，10月8日财政部宣布的一揽子增量政策还有个亮点，就是预期管理。我注意到财长当时讲的是“逆周期调节绝不仅仅是以上纳入决策程序的四点，中央财政举债和赤字的空间还较大”。这句话之后，各方面的信心和预期更足了，实际上这种预期引导的效果是很显著的，我想预期的引导也是我们需要关注的。
三、财政如何接力：优化财政政策理念及具体举措
说一千道一万，我们最终要解决问题，那接下来该怎么做？有两个方面的事情，第一是认知和理念的问题，第二是认知理念下的具体举措。我觉得要探讨一下以下几个方面的问题。
图2：主要经济体的赤字率变化
第一，3%赤字率并非铁律，该突破就必要突破。过去一直在讲3%是遵守财政纪律与否的标准线，实际上赤字率不论是3%还是4%，都难以真正起到约束财政纪律的作用。财政纪律的标准应该是严格的问责制度以及完善的财政管理制度。过去我国长期采用“控赤字、扩专项债”的理念，控制3%的赤字率，但经济发展又需要很多资金，结果是专项债规模逐年增加，还不够怎么办？这就滋生了大量的隐性债务，就形成了“控赤字、扩专项债和隐性债务持续增加”的财政实践。因为收入端的宏观税负往下走，支出端刚性不减，这中间必然会有缺口，这个缺口通过赤字弥补是有限的；专项债规模还不够，就只能导致隐性债务扩张。另外可以看到，3%赤字率的发源地欧盟，在特殊年份他们早已经突破了这样的规定。所以第一个认知要改变，那就是3%的赤字率是可以经济形势变化而突破的。
第二，财政政策到底怎样是积极的，有必要从静态的赤字率转到盯住支出增速，支出增速达到或者接近名义经济增长就是积极的。赤字率是静态的，但经济运行是动态的，我们用一个静态指标来支持动态的经济运行，是不合适的。那财政政策怎样才是积极的？我认为要盯支出增速，而不是赤字率的水平。财政收入会不断波动，根据确定的赤字率和赤字规模进而确定支出规模，可能就会出现顺周期的行为。房地产往下走带动经济增速、土地出让收入和税收收入往下走，进而导致支出往下走，这个时候支出被动收缩，就出现顺周期的行为。
第三，经济下行期的财政政策应当以支出政策而非收入政策为主。过去几年的情况可以看到，在经济下行期企业和居民信心不足的情况下，寄希望于收入端的减税降费政策来拉动经济增长，效果是有限的。减税减到了企业和居民，但是企业和居民信心不足，企业难以大幅追加投资、居民难以大幅增加消费，所以减税降费所带来的结果就是债务增加但经济增长有限。减税降费导致收入减少但支出刚性难以削减，体现在分子端债务增加，但是分母端对经济的拉动是有限的，于是政府负债率被动上升。所以在经济下行期采用支出政策可能效果更好。
最近有专家提出提高个人所得税基本扣除标准，提高到8000、10000元来降低个人所得税。但我认为这种效果可能有限，初心是好的，但方式可能欠妥当，我们应该采取更加有效的方式来支持中低收入群体，把有限的财政子弹用好。第一，去年我国个人所得税的规模大致在1.5万亿，而社零消费总额已经达到47万亿。极端情况下即便取消个税这个税种、所有居民全部将增加的1.5万亿收入投入到消费中，对消费的带动也就是3.1%的拉动。第二，如果基本扣除额提高到8000或者10000元之后，个人所得税覆盖的人群更少，那个税发挥调节收入的功能就更加有限了。第三，有人说要提高到8000，但实际上扣除五险一金以后一个月收入还有8000到10000，这绝不是中低收入水平，跟这些专家提出要支持中低收入群体的目标是背道而驰的。第四，有专家提出通过降低个税来要让中产有更多的钱来养孩子、赡养老人。我国现在个人所得税的预缴和计算公式随着累计收入的增加税率会变化，所以每个月的税后收入都是变化的，一个月内因为个税变化所增加的300块钱、400块钱的收入，居民无法明显感知收入的增加。所以通过减税降费增加居民收入不如直接通过支出政策发放给这部分居民，效果会截然不同。第五，即使要帮助中产降低养孩子的负担，增加专项附加扣除就可以达到这个目的，而且效果更好，更加精准。
第四，要优化支出结构，财政政策重点从投资为主转向投资与消费并重。投资和消费同等重要，关键是投资方向的问题。我最近对十个经济体的公共投资以及国内31个省份的基建投资做了一个比较，发现投资存在的问题是：人均不足、结构性问题更多，结构性问题体现为“硬基建多、软基建少”“人口流入的东部地区的基建不足、人口流出的区域基建过剩”。基建投资还是有空间的，基建投资未来可能需要与四个方向挂钩。第一是跟人口流动挂钩，人口持续流入的区域可以加大基建投入；第二是跟人口结构挂钩，我国进入人口老龄化和少子化之后，人口老龄化意味着对于医疗养老方面的投资需要增加；第三是要与提高潜在经济增长率挂钩，投资要投向新基建、新能源等等，突破“卡脖子”领域；第四是要与安全挂钩，包括老旧小区的燃气管道、地下管廊，露天电线的排布等都需要改善。不要纠结于要投资还是要消费，都需要，关键是两者的结构比例以及找到有经济或者社会效益的领域。当然我这里主要想强调的是未来的财政支出要更多地从投资为主转向投资和消费并重的格局，那就是多要解决居民的后顾之忧，增加医疗教育养老等方面财政支出，解决农民工市民化的问题，进而提高居民的消费意愿。
最后，在明确理念后，提几点简单的举措和建议。
一是可以考虑追加预算来弥补今年的收入缺口进而提高支出增速，更好地发挥财政逆周期调节的功能。
二是调整专项债制度，从“先定额度再找项目”变成“根据项目储备情况定额度”，避免有额度但支出不出去。
三是加大对特定群体的补助和支持，以提高其抗风险能力并提振消费。包括对失业大学生的补助、对农村老人群体的补贴、对于二孩以上家庭的特定补贴等。
四是优化化债政策，从长期来看要提高中央财政支出比重。债务问题要有新的思路，要从“化债中发展”真正转向“发展中化债”，不要恐惧债务规模，我国是内债，不同于外债的风险；我国是公有制国家，有大量国有资产资源，可以支持更大规模的债务规模。
五是关于房地产的问题，有必要成立房地产稳定基金。房地产“保交楼”保供给就是促需求，从这个数据可以看出来，1—8月份房地产新房销售负18%，这个负18%是期房贡献的，居民担心的是买了这个房子可能拿不到，所以大家都去买现房，现房销售是正18%左右，因此保供给相当重要。地方政府保供给已经很难，是否可以从中央政府层面宣布成立一个基金，只要网签或者到了一定工期，这个房子是一定能拿到的，我想这个对房地产提振可能也有比较大的影响。时间关系，具体就不展开了。谢谢大家。