“最大力度”地方化债规模可期 “置换债券”或重启

　　证券时报记者 贺觉渊 郭博昊

　　一揽子化债方案落地一年有余，地方政府化解存量隐性债务（以下简称“地方化债”）力度继续加大。为缓解地方政府化债压力，财政部拟“一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务”，这将是近年来最大力度的地方化债措施，财政部部长蓝佛安称其为政策“及时雨”。

　　从应对局部地区财政压力、推动更多存量隐性债务“由隐转显”看，开展较大规模的存量隐性债务置换是应对短期风险与加强债务监控的必要之举。在受访专家看来，新一轮债务置换规模或将达到6万亿至10万亿元。地方政府可重启发行“置换债券”，或继续发行“特殊再融资债券”“特殊新增专项债券”，用于缓释地方债务违约风险，助力地方政府将更多精力和资源投入经济发展和民生保障中。

　　大规模隐债置换

　　为地方“解压”

　　今年以来，我国财政收入增长放缓、土地出让收入下滑，地方财政收支紧平衡压力较为突出。与此同时，部分地方基层财政背负的债务偿付压力依然较大。不少地方政府在上半年预算执行报告明确提出“基层财政运行困难，防范化解风险压力加大。”多方因素影响下，今年我国局部地区“三保”压力增大。

　　安徽省在《2024年上半年预算执行情况及下半年工作意见的报告》中明确指出，部分县区财力较为薄弱，“三保”运行形势偏紧，少数县区债务化解任务较重，财政平稳运行存在一定压力。

　　债务置换的本质是“以时间换空间”，即由高息的、剩余期限较短的债务转化为低息的、剩余期限较长的债务，虽不会降低存量隐性债务余额，却能有效减轻短期集中偿债压力。中央财经大学财政税务学院教授温来成接受证券时报记者采访时表示，当前，部分地方财政已陷入困境，政府对企业的欠款问题也不容忽视。一旦置换资金到位，将有效改善地方财政的运行状况，进而在未来两年内显著降低地方政府债务违约或爆雷的风险。

　　去年以来，财政部已累计安排超过2.2万亿元地方政府债券额度支持地方化债，更多用于债务高风险地区。接下来的债务置换资金将是“较大规模”，中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任何代欣向证券时报记者指出，此次存量隐性债务置换有望整体性缓解各个省（区市）的债务压力和财政压力，让地方腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生。

　　置换规模或达

　　6万亿至10万亿元

　　对于近年来最大力度的化债举措将如何落地，市场各方众说纷纭。为确保本次地方化债“大大减轻地方化债压力”，受访专家学者向记者表示，预估新增债务额度将在6万亿至10万亿元左右。

　　借助大规模债务置换，更多存量隐性债务将借此显性化，有助于未来地方政府对债务的监控与管理。东方金诚首席宏观分析师王青向记者分析，此次一次性增加的地方政府债务限额规模或将在10万亿元左右，实现全部现存隐性债务“由隐变显”。上海财经大学中国公共财政研究院讲师汪峰也持相似判断，他向记者指出，以城投标债的规模为基准判断，新增债务限额预计在11万亿元左右。

　　温来成则认为，本轮隐性债务置换的主要目标在于防范近两年内针对城投债等隐性债务领域可能出现的大规模违约风险。“简而言之，其核心目的在于避免爆雷事件的发生。”

　　他进一步指出，隐性债务置换规模主要取决于到期地方政府隐性债务本息的数额，从实际情况看，城投债每年到期的本息总额大约在3万亿元左右，考虑到置换时可能需满足的本息需求，每年或需要进行约2万亿元规模的隐债置换。综合当年国家财政的承受能力，若置换计划分三年实施，则总额可达到6万亿元左右。

　　“置换债券”或重启

　　回顾历次地方政府化债，考虑到本次地方政府化债力度“近年来最大”且将增加债务限额，部分专家指出，本轮债务置换形式或类似于2015年开始的首轮大规模隐性债务置换。

　　2015年至2018年，地方政府累计发行置换债券12.2万亿元，置换非债券形式的存量政府债务，有效缓解地方政府债务集中到期偿还风险。中国投资咨询有限责任公司副总经理谭志国对证券时报记者说，财政部已明确新增债务额度专门用于置换存量隐性债务，也可以称之为“置换债券”。

　　多位受访专家还指出，地方政府或将继续发行“特殊新增专项债券”。这是去年四季度以来地方政府开始发行的既未披露“一案两书”（项目实施方案、财务审计报告和法律意见书），也未披露募投项目具体投向的一类新增专项债券，其募集资金用途仅简单描述为“用于地方政府投资项目”。部分市场专家猜测，“特殊新增专项债券”实际用于化解存量债务。

　　对于即将开启的新一轮大规模隐性债务置换，粤开证券首席经济学家罗志恒指出，可延续当前特殊再融资债券和“特殊新增专项债券”的形式，也可重启“置换债券”的发行，后者更加规范、也更符合债券实际用途。“但要从根本上解决地方债务问题，还是要从财政体制、债务预算管理和城投转型三个维度出发抑制地方隐性债务的产生。”